Une création tardive et prudente (1958) : surveiller le Parlement, plus que protéger les droits

Le Conseil constitutionnel est institué par la Constitution de la Ve République du 4 octobre 1958, dans un contexte marqué par une forte méfiance à l’égard du Parlement. Cette méfiance s’explique notamment par l’expérience des IIIᵉ et IVᵉ Républiques, souvent associées à une instabilité gouvernementale chronique et à une difficulté à dégager des majorités durables.

Dans l’esprit des constituants de 1958, le Conseil doit d’abord jouer un rôle d’arbitre institutionnel : il sert à encadrer le jeu politique et à éviter que le Parlement n’empiète sur les compétences du gouvernement. Concrètement, il veille à la répartition des domaines entre la loi et le règlement (logique des articles 34 et 37), et participe ainsi à l’équilibre des pouvoirs voulu par la Ve République.

Autrement dit, le contrôle de constitutionnalité des lois n’est pas encore conçu comme une mission “naturelle” de protection des libertés. Le Conseil est pensé comme une autorité de régulation, pas comme une juridiction classique : il est composé de membres (et non de “juges” au sens strict), et sa place dans l’architecture institutionnelle française demeure volontairement à part.

1971 : le tournant “Liberté d’association” et la naissance d’un juge des droits

La montée en puissance du Conseil constitutionnel s’enclenche véritablement avec la décision du 16 juillet 1971, “Liberté d’association”. L’enjeu est alors hautement politique : dans le contexte de l’après-Mai 1968, le gouvernement souhaite encadrer certaines associations, perçues comme des foyers potentiels de contestation.

Saisi, le Conseil censure la loi, et surtout il opère une innovation décisive : il fonde son contrôle non seulement sur le texte de la Constitution, mais aussi sur son Préambule, auquel il reconnaît une valeur juridique contraignante. Ce geste juridique est majeur, car il permet d’intégrer dans le contrôle de constitutionnalité des textes fondamentaux :

• la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789,

• le Préambule de la Constitution de 1946,

• et, plus largement, ce que la doctrine appelle ensuite le bloc de constitutionnalité.

À partir de là, le Conseil n’est plus seulement un gardien de la frontière entre loi et règlement : il devient progressivement un gardien des droits et libertés constitutionnels.

1974 : l’ouverture de la saisine, un changement de culture politique

Une autre étape structurelle intervient en 1974 : la réforme élargit la possibilité de saisir le Conseil à soixante députés ou soixante sénateurs. Jusque-là, la saisine était largement concentrée entre les mains de l’exécutif et de quelques autorités (ce qui limitait de facto l’activation du contrôle).

Cette réforme répond à plusieurs objectifs politiques et démocratiques :

• Donner à l’opposition un outil juridique réel : elle peut désormais contester une loi votée par la majorité avant sa promulgation ;

• Éviter une “toute-puissance” parlementaire de la majorité en rééquilibrant les pouvoirs ;

• Renforcer l’État de droit, en installant l’idée que la Constitution n’est pas un texte symbolique, mais une norme supérieure qui s’impose au législateur.

Dans les faits, le Conseil devient peu à peu un “juge des lois”, dont les décisions structurent durablement l’action publique.

Une institution indépendante… mais une composition qui alimente les critiques

Sur le papier, le Conseil constitutionnel est indépendant. Mais il est aussi régulièrement perçu comme traversé par des logiques politiques, notamment à cause de son mode de nomination.

Le Conseil est composé de neuf membres, nommés pour un mandat de neuf ans non renouvelable, avec un renouvellement par tiers tous les trois ans.
La nomination est répartie entre trois autorités :

• 3 membres nommés par le Président de la République (dont le président du Conseil),

• 3 par le Président du Sénat,

• 3 par le Président de l’Assemblée nationale.

S’y ajoute une particularité souvent discutée : les anciens Présidents de la République peuvent siéger de droit (même si, en pratique, certains choisissent de ne pas le faire).

Des règles d’incompatibilités existent pour limiter les conflits d’intérêts. Toutefois, la pratique montre une présence notable de personnalités issues du monde politique, parfois très identifiées partisanement, ce qui nourrit un soupçon récurrent : le Conseil serait-il “politisé” ?

Cette critique est régulièrement ravivée lorsqu’une nomination à la présidence est perçue comme marquée par une proximité avec l’exécutif, par exemple, lorsque la perspective de la nomination d’une figure politique proche du pouvoir, comme Richard Ferrand, est discutée publiquement. Pour les critiques, ce type de nomination peut fragiliser la crédibilité de l’institution et alimenter l’idée d’un organe davantage “politique” que juridictionnel.

Quelles sont les missions du Conseil aujourd’hui ?

1) Contrôler la constitutionnalité des lois :

C’est sa mission la plus connue : vérifier qu’une loi respecte la Constitution et les droits qu’elle garantit. Ce contrôle peut être exercé :

• avant la promulgation (contrôle “a priori”) à la suite d’une saisine,

• après l’entrée en vigueur (Cf. suite).

2) Contrôler certains textes et situations institutionnelles :

Le Conseil intervient aussi sur des terrains moins médiatisés, mais essentiels :

• la conformité des traités internationaux à la Constitution (ce qui peut conduire à exiger une révision constitutionnelle avant ratification) ;

• le contrôle de certaines normes concernant l’Outre-mer ;

• la régularité des élections, notamment présidentielles, et certaines opérations référendaires, ce qui le place au cœur de la garantie de la sincérité du suffrage.

La QPC (depuis 2010) : quand les citoyens deviennent acteurs du contrôle constitutionnel

Une évolution décisive a lieu avec l’introduction de la question prioritaire de constitutionnalité (QPC), entrée en application en 2010. Elle permet à tout justiciable, au cours d’un procès, de soutenir qu’une disposition législative déjà en vigueur porte atteinte aux droits et libertés garantis par la Constitution.

Cette innovation change profondément l’équilibre : la Constitution cesse d’être uniquement mobilisée “par le haut” (par des autorités politiques). La constitution peut être invoquée par les citoyens, dans le cadre de litiges concrets. Enfin, le Conseil constitutionnel se rapproche encore davantage, dans ses effets, des grandes cours constitutionnelles européennes.

Le Conseil constitutionnel illustre une évolution typiquement française : une institution créée pour réguler le fonctionnement des pouvoirs publics devient, par étapes, un pilier de la protection constitutionnelle des droits. Les décisions de 1971, la réforme de 1974 et l’arrivée de la QPC ont transformé son rôle et sa légitimité.

Reste une tension persistante : plus le Conseil est puissant, plus sa composition et ses modes de nomination sont scrutés. C’est le paradoxe de cette “Cour qui n’en est pas une” : incontournable dans l’État de droit, mais continuellement interrogée sur son indépendance réelle, sa place institutionnelle, et la frontière entre droit et politique.